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两转变 两精简 两提高——广东深化预算编制执行监督管理改革的努力探索

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新闻来源:广东省财政厅时间:2019年01月17日14时50分

为贯彻落实党的十九大关于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理的决策部署,贯彻落实预算法精神,今年5月,广东省出台《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》,以“依法依规、简政放权、绩效导向、风险防控”为原则,以预算管理“放管服”改革为抓手,通过“两转变、两精简”,实现“两提高”(即部门权责配置从预算管理权责交叉转变为权责明晰、各负其责,财政管理重心从全流程预算管控转变为聚焦预算编制和监管;精简财政资金和项目审批事项,精简预算执行流程;提高各方积极性,提高财政资金使用效益)。随着改革稳步推进,推动了管财用财理念与预算管理方式发生深刻转变,有效提升了政府行政效率效能与财政资金使用效益,改革“牵一发而动全身”的效应逐步显现。

一、改革主要内容

广东省级预算编制执行监督管理改革通过部门权责和财政管理重心“两转变”、项目审批和预算执行流程“两精简”,实现各方积极性和资金使用效益“两提高”。主要内容包括:

——聚焦厘清部门职责,优化预算管理各环节权责划分。贯彻落实预算法关于“各部门各单位是预算执行主体”的规定,明晰主管部门预算执行的主体责任,全面负责本部门预算执行,制定本部门分管资金分配使用方案,对资金支出进度、绩效、安全和规范等负责。同时,推动财政部门管理重心转移,突出主责主业,聚焦预算编制和预算监管,负责具体组织总预算执行,不直接参与具体项目审批等事务。

——聚焦科学编制预算,提高预算精准性和权威性。做实做细部门项目库,申请列入预算的原则上提前一年入库,提高年初预算到位率;加强全口径政府预算统筹,集中财力办大事;推进预算编制标准化建设,健全预算支出定额标准体系,推动预算编制有标准可循;全面实行绩效目标审核,加强对支出和政策预期绩效研判,提高预算编制精准性;健全预算安排与绩效目标、资金使用效果、审计整改结果挂钩的激励约束机制,坚决撤销无效资金、削减低效资金。

——聚焦提升支出效率,精简审批环节和流程。精简项目审批事项和流程,主管部门独立负责项目审批事项,财政部门不再直接参与;推广“大专项+任务清单”模式,尽可能下放给市县或用款单位自行审批具体项目;优化预算执行流程,全面推进国库集中支付电子化管理,改进政府采购流程,精简基建项目财政资金拨付程序。

——聚焦规范预算执行,严格预算调整调剂程序。严格执行省人大批准的预算,未经法定程序不得调整,年中出台的新增财政支出的政策措施原则上列入以后年度预算安排,确需当年支出的,优先在本部门预算和跨部门相关资金中统筹解决;严格控制预算调剂,确需调剂的,省业务主管部门应在预算法和财政部门规定的范围内办理,调剂金额达到该项支出总额的10%及以上的,报分管省领导审批,达到总额的20%及以上的,经分管省领导和分管财政部门的省领导审核后,报省政府主要领导同志审批。

——聚焦提高资金效益,强化绩效监管和风险防控。全面实施绩效管理,推动绩效管理贯穿预算编制、执行和监督环节;严格审计监督,落实“谁审批、谁使用、谁负责”的原则,对直接负责资金分配使用的省业务主管部门和市县进行审计监督;加强内控管理,确保市县和用款单位对下放具体项目审批权的资金“接得住”“管得好”;加强信息手段监管,依托“数字政府”建设全省一体化信息平台,建立全过程留痕管理机制,实现全省预算管理动态联网监督。

二、改革推动的四个新变化   

改革实施半年以来,改革的各项措施逐步落实落细,有效推动政府职能、部门权责划分、理财思想观念和工作方式的转变,促进了财政资金使用效率和效益的全面提升。

一是推动管财用财理念发生转变。改变以往“划标准要钱、报项目分钱、不问效花钱”的粗放式预算管理模式,改革后,部门和市县的理财自主性提升,各方理财谋事的责任感明显增强,“先谈钱后谋事”转变为“先谋事后谈钱”,先有干事方案再研究资金安排成为预算管理的基本原则;“重分配轻管理”转变为“花钱必问效”,“划标准要钱、报项目分钱、不问效花钱”的粗放预算管理模式得到改变,强化了绩效责任意识;“保姆式财政”转变为“部门自主理财”,强化了聚焦主业意识。

二是有效提升了行政效率效能。改革推进“财政向部门”和“省级向市县”的“两个放权”,财政资金使用更加贴合实际。改革后,财政部门更加集中精力引导部门和市县优化财政资源配置、加强财政资金管理、统筹财力使用工作,推动部门和市县进一步提高政治站位和大局意识,促进预算安排与中央和省委省政府的决策部署、全省上下级部门之间的资金管理方式、资金投向与市县经济社会发展三个方面“更加协同”。部门对本部门负责的预算编制、执行和监督事项独立抉择,自主决策、自主组织开展,各项工作节约时间50%以上,行政效率效能明显提高。

三是推动预算管理方式更加科学。改革明确财政部门转变工作重心,更加聚焦预算编制和预算监督。改革后,财政部门“以审代管”、“全程参与”的预算管理方式转变为“政策导向”、“绩效导向”和“标准导向”,2018年通过建立落实预算统筹、绩效管理、项目库、重大项目预算评审和绩效评估、支出标准体系、动态监控、预算执行高效机制、预算监督结果约束机制、省领导专题研究部门预算、集中会审部门预算等“十项新机制”,推动预算管理方式向公开规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理转变。

四是提升了财政资金使用效率和效益。改革促进预算编制、执行、监督各环节优化流程、改进管理、大量精简审核事项,“大专项+任务清单”模式普遍采用,具体项目审批权基本下放市县和用款单位。改革后,高效便捷、精准到位的财政资金使用机制逐步完善。支出进度进一步提升,2018年7月后,广东省预算支出进度在全国排名比上年同期显著前进了17-19个名次;资金绩效进一步提升,部门成为审计监督的直接责任主体,2019年预算编制实行了绩效评价结果、审计结果和支出进度与预算编制定量挂钩的机制,对支出进度差、资金结存较多、使用效果不好的项目资金进行压减调整,对绩效评价结果为“中”、“低”、“差”的项目,结合项目实际进行压减,调整用途或不予安排。

三、下一步工作思路

改革在取得初步效果的同时,现阶段仍然存在部门和市县对改革精神理解不到位、新的管财用财理念转变不到位、改革工作机制和配套制度还不完善、部门权责划分还不清晰、落实改革责任和强化改革约束还不够有力等问题,亟需加强规范、指导和监督。接下来,广东将继续全面推进预算编制执行监督管理改革。一是深入推进改革在全省的落地实施,督导市县细化完善改革实施方案、工作机制、权责清单,层层落实改革责任。二是找准科学编制预算的抓手,健全预算编制标准规范,加强项目库管理,发挥项目库在预算编制中的基础作用,开展重大项目评审,完善支出标准体系建设,实行预算执行情况与预算编制挂钩。三是做实全省“一盘棋”的工作机制,横向上,建立部门与财政高效协同的财政资源优化配置机制;纵向上,建立全省统一的预算管理标准规范体系、全省统一的信息管理平台和全省目标一致的财政资金优化配置机制。四是全面统筹预算资金、债券资金和各类政府资产资源,构建大财政大预算大债务格局,集中财力办大事。五是推进全面实施预算绩效管理,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,推进预算绩效管理制度化、规范化、标准化、信息化,完善绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制,实现“花钱必问效、无效必问责”。


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